近年世界粮食价格剧烈波动引发各界对粮食安全问题的广泛关注和思考。2012年初，联合国人权理事会粮食权特别报告员奥立维尔·舒特（Olivier Schutter）发表了题为《世贸组织与后全球粮食危机时期议程》的报告（以下简称“舒特报告”），提出现有的世贸组织（WTO）多边贸易体制限制了发展中国家维护粮食安全的能力。WTO总干事拉米对此进行了反驳。鉴于粮食安全问题对我意义重大，这一争论值得我们高度重视。
一、“舒特报告”的主要内容
舒特在报告中阐述了贸易与粮食权及粮食安全的关系，认为WTO贸易规则及其所代表的贸易自由化理念与实现粮食安全的目标在某些情况下有冲突，强调粮食权作为人类的基本权利，应超越贸易、投资等商业考量，具有优先地位。因此，当二者发生矛盾时，应修改贸易规则以保障粮食权和粮食安全的实现。
（一）WTO规则与粮食安全的关系
报告认为，WTO贸易规则从五个方面束缚了发展中国家解决粮食安全问题的能力：
1．限制了发展中国家对农业投资的能力
WTO《农业协定》的“绿箱”和“黄箱”标准存在问题。“绿箱”条款多数源于发达国家乌拉圭回合谈判时期，谈判的重点是限制发达国家给予农业生产者补贴，而当时众多发展中国家正在进行政策调整，对农业的公共投资显著下降，“绿箱”的设计未考虑发展中国家的因素，因此不适应发展中国家的国情。
“黄箱”政策规定，大多数发展中国家“微量允许”空间只有农业产值的10%。《农业协定》规定，一项支持措施如果不能满足“绿箱”的特定标准，就会被认定为扭曲贸易，从而计入“黄箱”。根据以上规则，新的保障粮食安全的政策很可能被纳入“黄箱”，导致发展中国家突破承诺的水平。出于此种担忧，发展中国家往往对实施保障粮食安全的政策持慎重态度。虽然WTO承认粮食安全问题的重要性，但其规则在本质上把政府对农业的支持认定为对贸易自由化的偏离，其具体条款的设计实际把粮食安全和农业生产置于贸易之后。
2．无法保障小农生计和粮食安全，也不利于政府增加对保障粮食安全的投入
鉴于“绿箱”关于直接支付和保险计划的标准是以发达国家大农场和产业化农业生产为参照的，其条款对于发展中国家劳动密集的小规模生产模式缺乏适配性。以“收入安全网”为例，根据现有“绿箱”规则，农民仅可通过收入保险计划获得安全网支持，但必须在非常具体的特定条件之下，包括收入损失要超过前五年平均水平等。发展中国家由于缺乏足够的人力和财力来记录农民收入并进行复杂计算，很难使用这些条款。
3．对国家粮食储备的限制条件不尽合理
粮食危机使人们重新重视粮食储备在应对粮价波动和紧急粮食供给方面的作用。粮食储备可以在国内和国际市场间形成缓冲，缓解粮价飙升的影响，并在粮食短缺时提供战略性供给保障。
现有“绿箱”规则为粮食储备设定了标准，包括要有明确的目标、财务透明以及按市场价格收储等。虽然规定发展中国家在收购价格方面享有可以管理其储备粮采购和出售价格的灵活性，但管理价格和市场价格的差额部分应计入扭曲贸易的支持总量（AMS）。此外，还要遵守WTO有关国家粮食储备的其他规则，如国营贸易和公共采购规则等，这也给建立粮食储备带来技术和法律上的复杂性。
4．限制了建立国内有序市场的政策工具，使发展中国家在应对粮价危机时缺乏行之有效的手段
扩大粮食生产本身并不能完全保障粮食安全，必须有一套行之有效的贸易政策来管理、协调粮食生产与贸易，以满足脆弱人口的粮食需求。农业生产具有高风险性，受气候、病虫害以及供求形势等一系列因素的影响。各成员政府通过支持重要粮食产品生产长期致力于建立应对价格、供求波动的机制，一些国家建立的公共市场营销机构发挥了重要作用。
公共市场营销机构主要从事出口商品管理，通常通过配额管理体系对国内供给进行直接调控，为生产者提供风险管理支持，为生产者、加工商及销售商等谈判价格搭建平台。在贸易自由化引导下出现的农业产业集中趋势不一定符合生产者和消费者的最大利益，在这种情况下，公共市场营销机构也可以为中小农业生产者可持续发展提供机会。
20世纪80-90年代，贸易自由化改变了人们对公共市场营销机构及其他稳定农产品价格和供给政策的看法，一些经济学家批评公共市场营销机构是保护主义、低效率和扭曲市场的信号。发展中国家在政策调整过程中撤销了公共市场营销机构或对其私有化。乌拉圭回合谈判中，在对美欧国内管理价格计划导致过度生产的担忧之下，公共市场营销机构的行为被认定扭曲了贸易，其应对市场失控及保障粮食安全方面的作用被忽视，导致公共市场营销机构被取消。在近年来粮食危机爆发的背景下，应重新审视公共市场营销机构在应对当前和未来挑战的潜力以及为可持续粮食生产发挥的作用。
虽然《农业协定》并未禁止建立公共市场营销机构，但关于关税和配额的贸易规则限制了其作用发挥，因为公共市场营销机构需要通过对进口数量进行管理的机制才能充分发挥其调控价格和供给的功能。在这方面影响最大的是WTO成员的市场准入承诺。WTO要求所有边境措施关税化，成员只能选择通过关税或关税配额的方法对关系国计民生的战略农产品实施进口调控。WTO设立了大量关税配额，而仅有少数发展中国家可以使用。这一方面是因为发展中国家缺乏管理能力和资源，另一方面是因为在乌拉圭谈判中，大部分发展中国家未保留国内调控机制，因而对争取关税配额缺乏动力。未来自由化的趋势使关税配额管理的要求和标准更趋严格和复杂。而且依照发达国家经验来规范关税配额使用，将使其管理成本很高，难以在发展中国家推广。在关税配额难以使用的情况下，关税是WTO框架下发展中国家唯一可以调节贸易流的手段。
一些专家认为多哈谈判中确立的“特殊保障机制”（SSM）和“特殊产品”（SP）足以保障发展中国家在关税方面的灵活性。然而，SSM和SP对于构建有序的国内市场的作用仍是有限的。SSM仅可在最极端的价格和数量波动情况下使用，而且是临时措施。此外，SSM是应对价格下跌情况的，而不是为价格飙升设计的，但价格向上或向下波动均会对粮食安全造成伤害。确定一个平衡贫困人口购买力和贫困小农生计的价格区间是富有挑战性的任务，主要障碍仍是决策者对于违反世贸规则的顾忌。
总之，发展中国家目前缺乏应对价格波动的政策工具，在这种情况下，发展中国家以前关于公共市场营销机构的成功经验应被重新考虑；美、加、澳等发达国家的农民合作社、单一销售商和价格稳定机制等其他风险管理措施应得到借鉴。
5．过分强调贸易自由化误导发展中国家过度依赖粮食国际贸易来解决本国的粮食安全问题，忽略了粮食生产，导致最终失去粮食生产能力而只能依赖进口
报告认为，过去几十年，许多发展中国家日益依赖国际粮食贸易来满足国内需求。20世纪70年代直到21世纪初，粮价低迷为选择依靠国际贸易而不是国内粮食生产提供了理由。随着进口粮食价格降低以及发达国家过度生产导致的国际市场供给充足，进口粮食似乎成为一种安全且成本较低的满足粮食需求的政策，许多发展中国家将国内农业从粮食生产调整为以出口为导向的非粮专业化生产。这一趋势在最不发达国家更为明显。
具有潜在粮食生产能力的发展中国家日益依赖国际贸易，这将对粮食安全产生直接或间接的影响，特别是价格大幅波动时会对粮食安全产生严重的负面影响。从微观层面看，进口粮价飙升使进口国贫困人口无法负担。作为生产者，发展中国家的小农议价能力很弱，农产品价格上涨不一定使他们受益，生产价格远低于零售价，价格上涨的利润多被加工商和贸易商获取；而作为粮食购买者，他们则需支付零售价。价格下跌也对小农构成挑战，虽然他们支出减少，但收入也将缩减。从宏观层面看，当出口产品价格下跌时，发展中国家出口收入下降。当廉价的进口产品涌入国内市场时，国内生产者难以竞争遭受冲击；粮食价格上涨时，粮食净进口国就会出现国际收支平衡的问题。在依赖粮食进口的情况下，生产者和消费者均会对贸易条件恶化和价格波动显得更为脆弱，高度依赖国际贸易的国家将很难抵御其他国家过度生产或减产带来的外部冲击。依赖国际市场的风险在粮价低迷时还不甚明显，但当粮价飙升时则会发生粮食进口成本飞涨、难以保证粮食来源及融资困难等情况。
因此，面对粮食危机，全球已形成共识，即有必要增加对农业和粮食生产的投资，提高粮食生产能力，降低对国际贸易的依赖。应该强调的是，从国际市场采购廉价粮食的短期利益不应导致发展中国家牺牲其粮食生产能力的长期利益。
此外，在粮食危机面前，许多发展中国家的自然反应是降低粮食进口关税，放松粮食进口。但当粮价飙升两到三倍的情况下，降低本已不高的关税无异于杯水车薪。而且，虽然作为紧急的应对手段，降低粮食产品关税是必要的，但降低关税是否符合发展中国家长期目标需要慎重考虑。长远看，促进粮食生产不仅要求增加对农业的投资，而且需要对粮食产品维持一定的关税水平来保护国内小农免受进口冲击。
报告认为，作为联合国应对全球粮食安全危机的国际组织之一，WTO对粮食安全没有给予充分重视。比如，多哈回合农业谈判要解决的问题还都是2001-2006年形势下的问题，并没有对世界粮食危机与农产品贸易和农业生产的相互关系予以充分研究和讨论。如果这种情况继续下去，未来农业贸易规则将不可能很好地解决粮食安全问题，并会阻碍全球治理在解决世界粮食安全问题上发挥作用。
（二）对多哈谈判改革农业贸易规则的建议
报告强调，完全由市场决定农业生产不可能根本改善发展中国家粮食安全状况，WTO贸易规则和对农业政策的改革应首先考虑粮食安全，贸易自由化应放在次要地位。报告要求在多哈回合谈判中应保留并继续扩大发展中成员的灵活性，使他们能够充分利用国际贸易规则和本国农业政策解决粮食安全问题。为此，报告对多哈回合农业谈判提出以下六点建议：
1．加强WTO解决粮食安全问题的能力。通过谈判解决《农业协定》对粮食安全关注不够的问题，使WTO条款可以更好地为人类粮食权服务，尤其应确保“绿箱”标准不会阻碍制定支持粮食安全的政策，并符合发展中国家特定国情。
2．明确用于粮食安全目的的国家粮食储备不是扭曲贸易的国内支持。调整《农业协定》和其他WTO协定条款以确保可以建立国家、区域和国际的粮食储备。
3．不再禁止公共市场营销机构对市场供给的调控行为。
4．发展中国家应将国内市场与国际市场价格波动隔离，以减少对粮食安全的不利影响。完善和加强特殊保障机制和特殊产品的安排。发展中国家有权调控粮食进口数量以应对价格波动，可以粮食安全为由拒绝降低相关农产品关税，可以考虑为保障农业可持续发展而降低农业生产资料的进口关税。
5．发展中国家应改变过度依赖农产品国际贸易解决粮食安全问题的现状。增强自身粮食生产能力，重点支持贫困农民小规模生产，支持基本口粮生产。
6．若多哈回合无果，应从中长期考虑对WTO贸易规则进行调整。避免将有关粮食安全的支持措施作为扭曲贸易的措施加以限制，包括“绿箱”标准及保障措施的规则。此类调整应从速进行，并且不应要求发展中国家做出相应的减让。
二、拉米总干事对“舒特报告”的反驳
因报告直指WTO《农业协定》在粮食安全方面存在的缺陷，WTO总干事拉米高调发表致舒特的公开信，明确表示不赞成舒特的观点。拉米强调贸易不但不会妨碍粮食安全的实现，相反自由贸易通过优化资源配置、提高效率和带动经济增长来促进粮食安全。
（一）WTO十分重视粮食安全问题
WTO成员将粮食安全置于《农业协定》及多哈发展议程的核心地位，粮食安全是多哈谈判不可分割的内容。无论是乌拉圭回合《农业协定》还是多哈回合农业谈判的初步结果，均为发展中国家更好地解决粮食安全问题留出了充足的政策空间。
（二）贸易促进粮食安全而不是妨碍粮食安全
对于舒特提出不能依赖国际贸易实现粮食安全的观点，拉米强调多数联合国专家都认为贸易是粮食安全战略的重要内容，是实现粮食安全的途径之一。联合国应对粮食危机行动框架也认为“更自由的贸易可为粮食和营养安全做出贡献”。不符合WTO规定的扭曲农业生产和贸易的政策将阻碍实现粮食安全的长期目标，《农业协定》条款的目标即是限制扭曲价格信号的政策，鼓励有效配置资源，通过GDP增长提高购买力，生产者根据价格信号和比较优势调整生产和投资，从而减缓价格压力，对粮食安全发挥作用。
（三）扭曲贸易的措施无助于实现粮食安全
拉米还置疑舒特将国内市场与国际市场割裂以避免国际高粮价影响发展中国家粮食安全的建议，认为发展中国家出口的农产品60%都销往其他发展中国家，割裂市场将降低出口国农民的市场准入机会，减少他们的收入。拉米还认为，正是诸如生产补贴、出口补贴、高保护措施和无法预测的进出口限制等扭曲贸易的措施造成了2008和2010年粮食价格高涨。扭曲贸易的补贴政策和限制及禁止贸易措施只能损害而不是改善发展中国家的粮食安全状况。
三、结语
从舒特和拉米在“粮食安全与贸易自由化”问题上的争论，可以得出以下几点结论：
（一）贸易自由化能够解决粮食安全的观点值得商榷
西方经济学理论极力推崇贸易自由化，认为自由贸易能够合理地配置资源，提高效率，解决粮食安全问题，然而，受各国政策和地缘政治等因素的影响，理论与实际毕竟存在巨大差距。实践证明，贸易自由化本身的发展会受诸多因素干扰，其对解决粮食安全的作用也远非理论推导那样简单和明确。2008年以来发生的世界范围粮食危机表明，当前所谓的贸易自由化不仅不能够解决粮食安全，在一些情况下甚至会导致粮食安全状况的恶化。
（二）舒特和拉米观点的分歧在一定程度上代表了不同利益群体的观点
舒特更加侧重发展中国家，更加侧重从弱者的角度分析问题，而拉米则倾向于出口方和发达国家。拉米作为WTO的领导人倡导贸易自由化，对舒特报告提出反驳也有维持并推动谈判的想法。然而，现有谈判基础是《农业协定》，而在形成《农业协定》的时期，由于发达国家过度生产导致世界农产品价格低迷，《农业协定》意在削减包括农业补贴和支持在内的大量贸易扭曲措施，防止生产过剩，而对发展中国家粮食安全等考虑不够。
（三）在贸易自由化进程中必须考虑发展中成员的特殊性
乌拉圭回合时期全球农产品供给过剩，而且贸易规则制定权由发达国家把持，发展中国家缺乏与发达国家博弈的能力，导致WTO农业贸易规则并未对发展中国家提高自身粮食生产能力维持必要的粮食安全水平给予充分重视，发展中国家因此缺乏有效手段保障粮食安全。尽管在多哈农业谈判过程中，发展中国家为实现粮食安全、生计安全、农村发展等发展目标争取了一些特殊差别待遇，但多哈回合农业谈判毕竟是在乌拉圭《农业协定》的基础上继续自由化的改革，无法脱离贸易优先的框架。“舒特报告”所倡导的必须切实考虑发展中成员在贸易自由化进程中特殊性的观点是基于对现行多边贸易规则的深刻反思，很有针对性，值得高度重视。
（四）相较其他发展中成员，中国在维护粮食安全方面的任务更艰巨
中国有13亿人口，农业竞争力不强同时面临资源不足的压力。由于世界粮食贸易量有限，加之贸易中的大国效应，因此中国必须立足国内保障粮食安全。而且，相比其他发展中成员，中国在加入WTO过程中做出的承诺更多，所受约束更多：市场准入方面，农产品总体关税水平较低，仅为15.2%,粮食作物小麦、大米、玉米虽有关税配额管理，但配额量大（分别为963.6万吨、532万吨和720万吨），配额内外关税水平较低（配额内税率1-10%，配额外税率最高65%）；国内支持方面，“黄箱”支持被限定在占农业产值8.5%的微量允许水平之内，低于一般发展中成员的10%，且中国不能享受《农业协定》中“发展中成员用于鼓励农村发展和支持小农生计的投资和投入物补贴不计入微量允许”的优惠待遇。这些都使得中国政府支持保护粮食产业发展的政策空间和手段受到严格约束，保障粮食安全的任务更为艰巨。
